Mediassa on kerrottu, että hallituspuolueet ovat päässeet sopuun alueidenkäyttölain käsittelyä viivästyttäneestä kiistasta tuulivoimaloiden etäisyydestä asutukseen. Pohjoisen Suomen kannalta tuulivoiman sijoittuminen on tärkeä ja vaikeakin kysymys, mutta se on vain pieni osa lain kokonaisuudistusta. Alueidenkäyttölain uudistusta on kuvattu teknisenä päivityksenä, mutta todellisuudessa kyseessä on historiallinen muutos koko maankäytön ohjauslogiikkaan.
Aiemmin yhden lain eli maankäyttö- ja rakennuslain määrittämää yhtenäistä alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää ollaan hajauttamassa neljään erilliseen lakiin: alueidenkäyttölain lisäksi tämän vuoden alussa voimaan astuneeseen rakentamislakiin sekä valmisteilla oleviin yhdyskuntakehitys- ja yhdyskuntarakentamislakeihin.
Tämän ohjausjärjestelmän pilkkomisen seuraukset ovat laajoja ja osin tunnistamatta, sillä lakien yhteisvaikutuksia on arvioitu puutteellisesti. Tästä huomautettiin useissa alueidenkäyttölain luonnoksesta annetuissa lausunnoissa.
Lakikokonaisuuden neljäsosana alueidenkäyttölaki ei uskottavasti voi väittää kattavansa samaa ohjaustehtävää kuin aiempi yhtenäislaki. Samasta syystä myöskään alueidenkäyttölakiin jäävät tavoitteet kestävästä kehityksestä ja kuntalaisten osallistumisesta eivät enää kanna.
Edellisillä vuosikymmenillä maankäytön ohjausta pyrittiin systemaattisesti demokratisoimaan. Asukasmielipide nostettiin maanomistajan intressien rinnalle jo 1970- ja 1980-lukujen lakiuudistuksissa. Asukaslähtöisyyttä ja kunnallista itsehallintoa korostavaa kehityskulkua vahvisti vuonna 1999 hyväksyttyyn maankäyttö- ja rakennuslakiin sisältynyt laaja osallistamispaketti.
Nyt tämä hyvän hallinnon tavoite – läheisyysperiaate – näyttää väistyvän ilman, että muutos on tehty näkyväksi tai perusteltu avoimesti.
Uuden alueidenkäyttölain luonnoksessa osallistumisen retoriikka säilyy, mutta käytännössä kuntalaisten mahdollisuus vaikuttaa kaavoitukseen heikkenee, kun kuulemisvaiheita yhdistetään ja kaavoituskatsaus poistetaan. Julkisen tiedottamisen velvoitteet vähenevät samalla kun kunnille annetaan uusia tehtäviä ja vastuuta, esimerkiksi kaavojen vaikutusten arvioinnista ja valmistelusta, joihin ei osoiteta lisäresursseja. Kaavoitus ei kevene, mutta poliittinen ohjaus ja vastuu murenevat.
Lakikokonaisuutta leimaa kaksisuuntainen vallansiirto: kaavoitusvaltaa siirtyy toisaalta yksityisille maanomistajille, toisaalta kunnista valtakunnalliseen ohjaukseen kaupunkiseutujen yhteisten sopimusten ja kansallisen turvallisuuden nimissä.
Samalla valitusoikeutta kavennetaan, ja osa kuntalaisista menettää mahdollisuuden valittaa kaavapäätöksistä. Osallistumiselta katoaa yhteys oikeusturvaan.
Näennäisesti alueidenkäyttölaissa pitäydytään tutussa kolmijakoisessa kaavajärjestelmässä, mutta kaavojen väliset suhteet muuttuvat olennaisesti. Maakuntakaavan ohjausvaikutus heikkenee, yleis- ja asemakaavan välistä hierarkiaa väljennetään ja uusia menettelyjä – kuten yksityisen maanomistajan kaavoitusaloite – otetaan käyttöön ilman selkeitä pelisääntöjä.
Ely-keskusten mahdollisuus tehdä oikaisukehotuksia kunnallisiin kaavapäätöksiin poistuu, mikä heikentää järjestelmän päätösten laillisuuden valvontaa, sillä oikaisukehotus on ollut keino puuttua menettelyvirheisiin ennen valitusvaihetta. Eli juuri, kun sitä lakikokonaisuuden hajottamisen vuoksi eniten tarvittaisiin.
Kun palvelujen, kuten kauppakeskusten, sijoittumista koskevaa ohjausta kevennetään, palveluja voidaan jatkossa kaavoittaa asukkaiden ulottumattomiin, mikä lisää alueellista eriarvoisuutta. Muutos on olennainen, sillä nykyisessä järjestelmässä niiden saavutettavuus joukko- ja kevyen liikenteen avulla on ollut osa kaavoituksen keskeistä ohjaustehtävää.
Yhdyskuntakehittämislaki ja yhdyskuntarakentamislaki siirtävät valmisteluvastuita erillisiin prosesseihin. Se tekee maankäytön suunnittelusta yhä läpinäkymättömämpää ja vaikeammin seurattavaa, kun kaavoitusvaiheessa osa keskeisistä ratkaisuista on jo määritelty muualla. Esimerkiksi merkittävää käyttötarkoituksen muutosta koskevaa toimivaltaa on jo siirretty alueidenkäyttölain ulkopuolelle rakentamislakiin.
Alueidenkäyttölain uudistuksen todellinen luonne on jäänyt julkisen keskustelun ulkopuolelle. Kyse ei ole pelkästään päivityksestä, vaan siirtymästä kokonaan uuteen ohjausmalliin. Sen toimivuus puolestaan edellyttäisi avoimesti määriteltyjä vastuita ja selkeitä neljän lain välisiä suhteita.
Anssi Joutsiniemi
yhdyskuntasuunnittelun apulaisprofessori, Oulun yliopisto
Helka-Liisa Hentilä
yhdyskuntasuunnittelun professori, Oulun yliopisto