Euroopan unionin entinen oikeusasiamies, oikeustieteen lisensiaatti Jacob Söderman piti tällä palstalla varteenotettavan puheenvuoron unionin tulevaisuudesta viime sunnuntaina. Puheenvuoro herätti paljon keskustelua, ja useat pääkirjoitukset kehottivatkin ottamaan Södermanin ehdotukset tosissaan. Onhan kirjoittaja eräs Suomen arvostetuimmista EU-asiantuntijoista, joka oli myös EU:n tulevaisuuskonventin tarkkailijajäsen.
Södermanin kirjoituksen keskeisimmän väitteen voi kiteyttää seuraavasti: EU:n uuden perustuslaillisen sopimuksen merkitystä vähätellään ja EU on muuttunut olennaisesti siitä unionista, johon Suomi liittyi 1995.
Hänen mukaan EU:n perustuslakiluonnoksen sisällöstä tulisikin järjestää kansanäänestys. Jos kansanäänestystä ei järjestetä, tulisi turvautua samaan menettelyyn, jota noudatettiin vuoden 2000 perustuslain yhteydessä.
Söderman on oikealla asialla. Unionin merkitystä ei pidä vähätellä. Suomessa tulee puhua entistä enemmän EU-asioista, muuten kuilu unionin ja sen kansalaisten välillä kasvaa entisestään. Unionin demokratiavaje tulee korjata.
En ole kuitenkaan varma, että kansallisen kansanäänestyksen järjestäminen on ainoa, saati paras tapa synnyttää EU-keskustelua. En ole myöskään vakuuttunut, että EU on olennaisesti muuttunut siitä kun meistä tuli jäseniä. Miksi näin?
Mielestäni uusi perustuslaillinen sopimus muuttaa sopimusten rakennetta radikaalisti, mutta niiden sisältöä rajallisemmin. Tästä poikkeuksena ovat kuitenkin myös Södermanin mainitsemat oikeus- ja poliisiasiat sekä ulko- ja turvallisuuspolitiikka, joissa unioni saa enemmän toimivaltaa.
Muutoksia voi ehkä parhaiten havainnollistaa Södermanin omilla argumenteilla. Hänen esittämästään kymmenestä muutoksesta kahdeksan ovat unionin käytäntöä ja yli puolet niistä oli voimassa jo silloin kun Suomesta tuli EU:n jäsen.
EU-laki on ollut kansallisen lain yläpuolella siitä saakka kuin yhteisö perustettiin. Tämän käytännön EY:n tuomioistuin vahvisti 1964 asiassa Costa v. ENEL. Viimeistään 1970-luvulta, ns. Simmenthal tapauksesta lähtien on ollut riidatonta, että unionioikeus syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevat kansallisen oikeuden määräykset. On pelkästään hyväksi, että vakiintunut oikeuskäytäntö kirjataan sopimuksiin.
Väitetään, että noin 80 prosenttia kansallisesta lainsäädännöstä juontaa juurensa EU-lainsäädännöstä. Tähän voi vielä lisätä, että yli puolet kansanedustajan työstä liittyy jollain tavalla Euroopan unioniin. Näin oli jo silloin kun Suomesta tuli EU:n jäsen.
Komissio on myös iät ja ajat velvoittanut EU-oikeuden noudattamista jäsenmaissa. Se nostaa vuosittain EY:n tuomioistuimessa yli sata rikkomuskannetta jäsenvaltioita vastaan.
Tuomioistuimen tuomion noudattamatta jättäminen voi johtaa tuntuviin sakkoihin. Kun EU:n sisämarkkinoita lähdettiin rakentamaan 1960-luvun loppupuolella, unionille annettiin yksinoikeus säätää lakeja tulleissa, kauppa- ja kilpailupolitiikassa sekä kalastuksessa. Euron myötä tähän liitettiin myös rahapolitiikka. Tässäkään ei ole mitään uutta.
Söderman toteaa myös, että jaetun toimivallan alalla (esimerkiksi ympäristö, maatalous, liikenne ja kuluttaja-asiat) "EU voi ottaa käsiteltäväkseen minkä tahansa tätä alaa koskevan aiheen ja säätää siitä lain". Tilanne ei ole näin yksioikoinen. Itse asiassa EU:n toimivalta on näissä asioissa tarkkaan rajattu. Siltä osin kuin väite pitää paikkansa, se kuvastaa myös nykytilannetta. Uusi perustuslaki ei muuta jaetun toimivallan luonnetta.
Määräenemmistöpäätökset ovat olleet EU:n pääsääntö vuodesta 1987, jolloin Yhtenäisasiakirja tuli voimaan. Noin 80 prosenttia unionin päätöksistä tehdään tänä päivänä määräenemmistöllä. Nykyään sopimuksissa on 87 määräystä, jotka vaativat yksimielisyyden. Konventti ehdottaa määräenemmistöpäätöksiin siirtymistä 24 asian kohdalla. Jopa näistä tullaan taaksepäin hallitusten välisessä konferenssissa.
Södermanin mukaan EU:n piiriin tulee uusia aloja, erityisesti oikeus- ja sisäpolitiikan alalla. Nämä kysymykset sisällytettiin unionin piiriin jo Maastrichtin sopimuksessa 1993, ennen Suomen EU-jäsenyyttä.
Varsinainen sisällöllinen muutos tapahtui Amsterdamin sopimuksessa 1999. Sopimuksella siirrettiin suurin osa oikeus- ja sisäasioista (ulkomaalaispolitiikka mukaan lukien) EU:n lainsäädäntövallan piiriin.
Konventin ehdotus lisää unionin toimivaltaa rikosoikeuden alalla, mutta Södermanin korostama "pakkovallan käyttö" säilyy nyt ja vastaisuudessakin suurimmilta osin jäsenmaiden yksinomaisessa toimivallassa. Sitä paitsi komissiolle ei tule yksinomaista aloiteoikeutta näissä kysymyksissä.
Näiden kahdeksan kysymyksen lisäksi Söderman mainitsee myös kaksi konventin varsinaista uutuutta: EU:n oikeushenkilöllisyyden ja oikeudellisesti sitovat perusoikeudet.
Hänen mukaansa EU on perustuslain myötä muuttumassa oikeushenkilöksi "eli se olisi oikeudellinen yhteisö, jolla olisi oikeus säätää kaikkia EU:n kansalaisia koskevia lakeja". Tässä menevät sekaisin rakenteet ja niiden toimivalta.
Euroopan yhteisö, joka on osa Euroopan unionia, on ollut oikeushenkilö vuodesta 1958. Se on tämän takia voinut esimerkiksi tulla osapuoleksi erilaisiin kansainvälisiin sopimuksiin. Euroopan yhteisölle on myös alusta alkaen kuulunut oikeus säätää lakeja (ns. asetuksia ja direktiivejä).
Nimen muuttaminen EY:stä EU:n tai asetuksista lakeihin ei muuta tätä tosiasiaa. Oikeushenkilönäkään EU ei voi keksiä itselleen tehtäviä tai päättää itse toimivallastaan. EU:n toimivallan laajuus riippuu perustuslain hyväksymisen jälkeenkin perustuslain muista määräyksistä. Toimivallan käyttö on taas EU-parlamentin, ministerineuvoston ja kansallisten hallitusten ja eduskuntien käsissä.
Myös Nizzan Eurooppa-neuvostossa vuonna 2000 hyväksytystä perusoikeusluettelosta tulee oikeudellisesti sitova. EY:n tuomioistuin on vuodesta 1969 soveltanut perusoikeuksia. Niiden sisällön hahmottaminen vaatii kuitenkin tutkimaan laajasti tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Konventin esittämä muutos on tervetullut, koska nyt jokainen unionin kansalainen voi paremmin saada selville, mitkä perusoikeudet ovat voimassa.
Ehdotukset EU-hymnistä, lipusta ja Eurooppa-päivästä voi jättää omaan arvoonsa. Ne ovat konventin esityksen ylivoimaisesti typerimmät ehdotukset. Kansallinen identiteetti ei katoa millään vippaskonsteilla. Suomalainen ei tule ikinä kannattamaan Ruotsia maiden välisessä maaottelussa.
Konventin aikana oli tahoja, jotka peräänkuuluttivat rehellistä ja avointa keskustelua EU:n tulevaisuudesta. Puhuttiin muun muassa liittovaltiokehityksestä, EU-presidentistä ja mahdollisesta EU-puolustuksesta. Korostettiin, että tulevaisuuskonventti ei ole mikään EU-nörttien keskustelukerho, vaan siellä tehdään päätöksiä, jotka vaikuttavat Suomen asemaan.
Suomessa kunnon EU-keskustelu lähti kuitenkin liikkeelle vasta eduskuntavaalien jälkeen. Seitsemän viime kuukauden aikana EU:sta onkin puhuttu lähes yhtä paljon kuin Suomen ensimmäisen kahdeksan jäsenyysvuoden aikana yhteensä. Södermanin puheenvuorot konventin jälkeen ovat osa tätä erinomaista sarjaa.
Vaikka en ole samaa mieltä Södermanin kanssa konventin esityksen oikeusvaikutuksista, hänen peräänkuuluttamaansa kansanäänestystä tai raskaampaa hyväksyntämenettelyä ei voida ohittaa olankohautuksella.
Södermanin keskeisin viesti on poliittinen, ei juridinen. Hän haluaa, että uusi sopimus hyväksytään kansanäänestyksellä tai normaalin vaalitaistelun ohessa. Näin "asia tulisi maassamme hoidettua arvokkaasti, maamme perustuslakia kunnioittaen. Ja kansa saisi sanoa sanottavansa."
Olen Södermanin kanssa samaa mieltä siitä, että EU:sta tulee puhua avoimesti ja ennen kaikkea rehellisesti. On myönnettävä, että Euroopan unioni on enemmän kuin kansainvälinen järjestö, mutta vähemmän kuin valtio. On myös avoimesti puhuttava siitä, että unioni säätelee aloilla, jotka ovat lähellä kansallisvaltion suvereniteetin ydintä.
Olen myös samaa mieltä siitä, että kansanäänestyksiä tulisi järjestää suurissa, kansakunnan kohtaloon vaikuttavissa kysymyksissä. Valmistuessaan EU:n uusi perustuslaillinen sopimus ei kuitenkaan ole sellainen.
Jos Euroopan unionille olisi tulossa oikea perustuslaki, silloin asiasta pitäisikin järjestää yleiseurooppalainen kansanäänestys. Tähän pisteeseen integraatio ei kuitenkaan ole vielä edennyt.
Uusi sopimus ei muuta sitä tosiasiaa, että jäsenmaat ovat edelleen sopimusten herroja. Sopimuksen seuraavaankin muuttamiseen vaaditaan yksimielisyys ja kansallinen ratifiointi, mistä vastaa Suomen eduskunta. Kyseessä on siis kansainvälinen sopimus.
Kansanäänestys nostaisi varmasti suomalaisen EU-keskustelun tasoa entisestään, mutta se ei ei ole tarpeeksi painava syy järjestää sellainen. Uuden perustuslaillisen sopimuksen sisältöä ei tule vähätellä, mutta ei myöskään liioitella. Muuten kansanäänestyksen järjestämiseltä putoaa pohja.
En ole kuitenkaan varma, että kansallisen kansanäänestyksen järjestäminen on se ainoa, saati paras tapa synnyttää EU-keskustelua. En ole myöskään vakuuttunut, että EU on olennaisesti muuttunut siitä kun meistä tuli jäseniä.
Kirjoittaja on filosofian tohtori, joka toimii erityisasiantuntijana Suomen EU-edustustossa Brysselissä. Esitetyt mielipiteet ovat henkilökohtaisia.