Ajankohtainen keskustelu maakuntauudistuksen tavoitteista ja toteuttamisesta luo herkästi mielikuvan, että kyseessä on puhtaasti 2000-luvun haasteista kumpuava ja niihin vastaava uudistus vailla menneisyyttä.
Talouskriisin syventämä valtiontalouden kestävyysvaje on toki keskeinen peruste sote-uudistukseen kytketyn maakuntauudistuksen ajamiseen, mutta hankkeen tulkitseminen vain kustannuskysymyksenä on kuitenkin historiaton yksinkertaistus. Kyse on pitkään jatkuneesta, monipolvisesta prosessista, joka on ollut käynnissä vähintään viimeisten 150 vuoden ajan.
Käytännössä väliportaan hallinto on Suomessa rakentunut keskushallinnon alaisuudessa toimineen lääninhallinnon varaan alueellisen demokratian asemasta. Jo vuoden 1634 hallitusmuodossa maakuntien sijaan lääneistä muodostettiin väliporras paikallis- ja keskushallinnon väliin.
Edustuksellisuus suhteessa valtiovaltaan muuttui alueperustaisesta ryhmäperustaiseksi. Ihmisiä yhdistävä tekijä ei enää entiseen tapaan ollut asuinpaikka, kuten kylä, vaan yhteiskunnallista asemaa määrittelevä sääty.
Autonomian aika tai itsenäistyminen ei tuonut muutosta hallintomallin perusteisiin, vaikka vuoden 1919 hallitusmuotoon kirjattiinkin mahdollisuus kuntia suurempien itsehallintoalueiden muodostamiseen.
Kuntainliitot, maakuntaliitot ja seutukaavaliitot sekä erilaiset piirihallinnot muodostivat sotien jälkeisinä vuosikymmeninä tarvittavan väliportaan hallinnon tason.
Toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä vilkastunut keskustelu ja vaatimukset hallinnon tehostamisesta eivät johtaneet maakuntaitsehallinnon kehittämiseen vaan lääninhallinnon vahvistamiseen. Presidentti Kekkosella oli tähänkin sanansa sanottavana: maakuntaitsehallinnon aika oli ohi, kun sitä ei 1920-luvulla oltu saatu aikaiseksi.
Edustuksellisuuden, itsenäisen tehtäväkentän ja oman talouden varaan rakentuva väliportaan hallinto onkin edelleen toteutumattomien uudistusten listalla.
Myös perustelut sille, miksi näin on, ovat pysyneet lähes muuttumattomina. Suomen hallintohistoriassa väliportaan itsehallinnon käsittelyä vuoden 1885 valtiopäivillä kuvataan seuraavasti: ”Kiistat koskivat edelleen kustannuksia, aluejakoa, kansan kypsyyttä uuteen järjestelmään ja pelkoa kunnallisen itsehallinnon kaventumisesta”.
Uudistus ei vielä tuolloin törmännyt perustuslakiin, mutta sen puolesta ja sitä vastaan käytetyt argumentit kustannustehokkuudesta, demokratian lisäämisestä ja hallinnon hajauttamisesta ovat siitä lähtien hallinneet keskustelua.
Joistain laajemmista periaatteista on kuitenkin usein oltu yksimielisiä. Esimerkiksi se, että erikoissairaanhoidossa kuntatasoa laajemmat järjestelyt ovat kustannustehokkaammat, on tunnustettu yleisesti. Ensimmäiset kuntainliitot perustettiinkin jo 1920-luvulla tuberkuloosin ja mielenterveysongelmien hoitamiseksi.
Samaa mieltä on oltu myös siitä, että väliportaan itsehallinto olisi tarpeen demokratiaa lisääväksi vastapainoksi keskushallinnolle. Kansanvallan edistäminen viranomaisvallan kustannuksella onkin ideaali, jota kovin moni ei tohdi vastustaa.
Käytännössä tämän ideaalin edistäminen on kuitenkin usein törmännyt esimerkiksi laajaan kunnalliseen itsehallintoon, väliportaanhallinnon voimakkaaseen sektorisoitumiseen ja läänien vahvaan asemaan. Luotuja rakenteita on ollut vaikeaa purkaa.
Myös Euroopan Unionin jäsenyys on tuonut lisäulottuvuuden kansanvallan lisäämisestä käytyyn keskusteluun. Suomi on EU:n jäsenmaiden keskuudessa poikkeus: meiltä puuttuu suoraan kansanvaaliin perustuva alueellinen demokratia.
Yli 90 prosenttia EU-kansalaisista asuu maissa, joissa tällainen kansallisten parlamenttien ja paikallisdemokratian väliin asettuva itsehallinnon taso on jossain muodossa olemassa. Siitä huolimatta, että Suomi on muutoin pyrkinyt sopeutumaan osaksi unionia ja sen rakenteita, on tässä suhteessa otettu varsin säästeliäästi mallia muilta EU-mailta – jopa naapurimaa Ruotsi mukaan lukien.
Poliittiset prosessit ovat aina päällekkäisiä, ja maakuntauudistus on jäänyt lapsipuolen asemaan muun muassa lääninhallintouudistuksen, kuntauudistuksen ja sairaanhoitohallinnon uudistusten rinnalla. Myös poliittisten päättäjien prioriteetit ovat olleet ristikkäisiä. Puolueiden kesken on ollut vaikea löytää yhteistä tahtotilaa maakuntauudistuksen edistämiseksi.
Nykyinen tilanne onkin historian valossa ainutkertainen: maakuntauudistus on vihdoin ollut mahdollista kytkeä jonkin toisen hallinnonalan suureen uudistukseen. Maakunta- ja sote-uudistuksen välille rakennettu kohtalonyhteys on johtanut tilanteeseen, jossa alueellinen demokratia on nyt lähempänä toteutumistaan kuin kenties koskaan aiemmin.
Kirjoittaja Jenni Karimäki on yliopiston-lehtori ja erikoistutkija Eduskuntatutkimuksen keskuksessa Turun yliopistossa.