Viime viikolla julkistettiin sisäasiainministeriön toimeksiannosta tehty tutkimus kuntien yhdistymisen vaikutuksista kuntien menoihin. Tutkimus kattoi vuosina 1970-1997 tehdyt kuntaliitokset lukuunottamatta liitoksia, joissa pieni kunta yhdistyi suureen kaupunkiin. Tulosten mukaan liitoksilla ei ole saavutettu menosäästöjä. Suoraviivaisena johtopäätöksenä todetaan, ettei yhdistymisillä tulevaisuudessakaan olisi saavutettavissa merkittäviä taloudellisia säästöjä.
Onko tämä oikea johtopäätös? Vaikka tutkimus onkin monella tapaa ansiokas, se nostaa päivänvaloon useita avoimia kysymyksiä, joita on syytä pohdiskella tarkemmin. Kun sanotaan, ettei kuntaliitoksilla saada säästöjä aikaan eikä kyetä ratkaisemaan kuntatalouden ongelmia, herää kysymys miten liitokset on toteutettu. Mitkä ovat olleet kuntaliitosten tavoitteet? Onko niihin liittynyt tehokkuutta parantavia palveluverkon ja toimintatapojen uudistuksia? Kuinka hyvin tuloksia voidaan yleistää nykypäivään?
Yksi keskeinen selitys tutkimuksen tulokselle on se, että tehtyjen kuntaliitosten tavoitteena eivät olleet menosäästöt tai toimintojen tehostaminen. Varsinkin 1970- ja 1980-luvun liitokset olivat usein pakon sanelemia, joiden taustalla oli muun muassa peruskoulu- ja terveydenhuoltouudistus. Kun yksittäisten kuntien rahkeet eivät riittäneet välttämättömien investointien läpiviemiseen, kuntaliitos oli keino turvata palvelut alueen asukkaille. Tutkimuksessa ei tätä näkökulmaa ole otettu huomioon, vaikka lopputuloksen ja erityisesti kuntalaisen kannalta ydinkysymys on se, pystyykö yhdistynyt kunta turvaamaan palvelut paremmin kuin kukin kunta erikseen.
Toiseksi, vuoteen 1993 saakka oli käytössä kustannusperusteinen valtionosuusjärjestelmä, jossa valtionosuudet määräytyivät prosenttiosuutena kuntien menoista. Kun valtio oli merkittävässä maksumiehen roolissa monet yhdistyneet kunnat lisäsivät surutta menoja, joilla "ostettiin" kuntalaisten hyväksyntä liitokselle. Samalla tehtiin sopimuksia, joilla taattiin henkilöstölle työpaikat vähintään viideksi vuodeksi. Näiden lunnasrahojen seurauksena liitossopimukset ovat tulleet kalliiksi ja niiden kustannuksia lisäävät vaikutukset ovat jatkuneet jopa 15 vuotta eteenpäin.
Kustannusperusteinen valtionosuusjärjestelmä kannusti menojen paisuttamiseen myös valtion porkkanarahojen kautta, joille ei ennakkoon asetettu mitään palveluverkon rationalisointia koskevia ehtoja. Kuntaliitoksille myönnettyjen investointiavustusten seurauksena tuotantokapasiteetti kasvoi ja synnytti samalla käyttömenoja paisuttavan menoautomaatin. Myös toiminta-avustukset ovat kannustaneet yhdistyneitä kuntia menojen lisäämiseen.
Se, ettei yhdistymisillä ole menneisyydessä edes tavoiteltu tehokkuuden lisäämistä ja yksikkökustannusten parempaa hallintaa, osoittaa koruttomasti kuntien päätöksentekijöiden lyhytnäköisyyden. On selvää, että vanhoilla kustannus- ja palvelurakenteilla kuntaliitos johtaa lähes poikkeuksetta kustannustehottomaan toimintaan ja menojen nopeampaan kasvuun.
Rationalisointitoimien tarpeellisuutta koulu-, terveys- ja sosiaalitoimessa ei nähtävästi ymmärretä tai osata perustella kuntalaisille, vaikka sitä kautta olisi saatavissa merkittäviä säästöjä. Tällaisia esimerkkejä on useita.
Jos yritysmaailmassa toimittaisiin yhtä nurinkurisesti, yritysfuusioiden tuloksena olisi roppakaupalla konkursseja. Kunnat eivät tietenkään ole liikeyrityksiä eikä niiden toimintaa tule arvioida liiketaloudellisilla kriteereillä. Tästä huolimatta taloudelliset realiteetit on otettava huomioon myös kuntien päätöksenteossa. Kustannustehokkuuden parantaminen on selkeästi halvin ja järkevin tapa parantaa palveluiden saatavuutta ja kuntatalouden kestävyyttä.
Kuntalaisten kannalta ei luulisi olevan yhdentekevää käytetäänkö maksetut veroeurot järjettömän palveluverkon ja tehottomien toimintamallien ylläpitämiseen vai tehdäänkö uudistuksia, joilla turvataan kuntalaisille tärkeät hyvinvointipalvelut myös tulevaisuudessa. Tärkeimpiä keinoja kuntaliitosten ohella ovat tiivis seutuyhteistyö, verkottuminen sekä yrittäjien ja kolmannen sektorin osallistuminen palvelutuotantoon. Haaste on entistäkin suurempi, kun väestö ikääntyy ja terveys- ja hoivapalvelujen kysyntä kasvaa samalla kun sekä rahasta että henkilöstöstä alkaa olla pulaa.
Onko mikään muuttunut? Valtionsosuusjärjestelmän uudistuksella vuonna 1993 parannettiin merkittävästi rahoitusjärjestelmän kannustimia, kun kustannusperusteisista valtionosuuksista siirryttiin laskennallisiin valtionosuuksiin. Parantamisen varaa on kuitenkin edelleen.
Myös kuntaliitoksille myönnettävien porkkanarahojen perusteita olisi syytä pohtia. Jotta liitokset edistäisivät terveen ja elinvoimaisen kuntarakenteen aikaansaamista, porkkanarahat tulisi kohdentaa selkeästi palveluverkon järkeistämiseen ja kustannustehokkuutta parantavien uudistusten läpiviemiseen.
Lopuksi voidaan kysyä, miksi tähän kaikkeen tarvitaan kuntaliitoksia. Eikö riitä, että kukin kunta huolehtii tarvittavien uudistusten tekemisestä itse? Useissa tapauksissa näin varmasti onkin. Kuntaliitoksia voidaan puoltaa kuitenkin silloin kun niiden kautta voidaan saavuttaa riittävän suuri väestöpohja, joka mahdollistaa palveluverkon tehokkaamman järkeistämisen verrattuna yksittäisiin kuntiin. Liitos voi antaa myös vahvemman selkänojan elinkeinotoiminnan kehittämiselle ja tulopohjan vahvistamiselle.
Loppukaneettina voidaan vielä todeta, että terve kuntarakenne vähentää tarvetta kasvattaa väliportaan hallintoa ratkaisuna palvelujen saatavuutta ja rahoitusta koskeviin ongelmiin.