Kaivoslain vakuudet kyllä riittävät, sanoo Tukesin kaivostarkastaja. Ne vain ovat pikkurahoja ja tarkoitettu suljettujen kaivosten turvallisuuden varmistamiseen.
Kaivosten ympäristövakuudet voivat olla alimitoitettuja. Antti Rinteen (sd.) hallituksen ohjelmassa on kehittää kaivosten vakuussääntelyä niin, että ympäristöhaitat voidaan korjata kaikissa tapauksissa.
– Koska kaivosten toiminta vähitellen kasvaa, vakuuksien pitäisi seurata kehitystä. On mahdollista, että vakuudet eivät vastaa todellisia kustannuksia, sanoo ympäristöneuvos Juhani Itkonen Pohjois-Suomen aluehallintovirastosta.
Kaivosten ympäristövakuuksilla on tarkoitus kattaa toiminnan jälkeinen jätehuolto siinä tilanteessa, että yhtiö ei itse siihen kykene. Jätevakuudeksi kutsutulla rahalla katetaan rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja muiden päästöjä aiheuttavien jätealueiden saattaminen "tyydyttävään tilaan".
Yksi syy vakuuksien riittämättömyyteen on se, että niihin ei ole aina sisällytetty arvonlisäveroa. Asiasta on kuitenkin olemassa Korkeimman hallinto-oikeuden linjaus.
"Ympäristönsuojelulakiin perustuva vakuus on riittävä vain, jos vakuussummasta voidaan kaikissa tapauksissa maksaa laiminlyötyjen jälkihoitotoimien suorittamisesta syntyvä ulkopuolisen yrittäjän arvonlisäverollinen lasku", sanotaan KHO:n päätöksessä.
Jos arvonlisäveroa ei ole laskettu mukaan vakuuksien arvoon, pelkästään se tarkoittaa, että vakuus on 24 prosenttia alimitoitettu.
Suurimmat vakuudet jo liki 100 miljoonaa euroa
Aluehallintovirastot voivat arvioida vakuuksien riittävyyttä vain silloin, kun käsittelyyn tulee lupahakemus.
– Kaivosten sulkemisen suunnittelu alkaa siitä päivästä, kun itse kaivosta aletaan suunnittelemaan. Esimerkiksi valtavia sivukivialueita ei suurilla kaivoksilla voida siirrellä myöhemmin paikasta toiseen, sanoo Itkonen.
Suunnitelmallisuudesta on hyviä esimerkkejä, Itkosen mukaan esimerkiksi Bolidenin Kevitsan kaivos Sodankylässä. Se on malminlouhintamäärältään likimain yhtä suuri kuin Suomen suurin Terrafamen Sotkamon kaivos. Terrafamelle vahvistettu vakuus on 95 miljoonaa euroa.
Aluehallintovirasto on jo aiemmin nostanut ympäristölupien myöntämisen yhteydessä Kevitsan vakuudet 15 miljoonasta eurosta 67 miljoonaan euroon. Parhaillaan aluehallintovirastossa on aloitettu kaivosyhtiön sulkemissuunnitelman käsittely. Siinä yhtiö itsekin esittää, että sulkemisen kustannukset olisivat 127 miljoonaa euroa.
– Luvan myöntäjän on oltava hereillä, koska kaivosten toiminta on kehityksessä koko ajan. Vakuuksien määrää on myös korotettu siitä, mitä yhtiöt ovat itse esittäneet, sanoo Itkonen.
Ympäristöministeriö harkitsee lainsäädännön muuttamista
Ympäristöministeriössä on vakuuksien riittämättömyydestä samantyyppinen käsitys. Ministeriö teki jätevakuuksista viime keväänä kyselyn ely-keskuksille. Se osoitti, että vakuuksien päivittämisen tarvetta on.
Erityisasiantuntija Eeva-Maija Puheloinen sanoo, että jätevakuuden kerryttämistä eli portaittaista kasvamista toiminnan kehittyessä voisi hyödyntää enemmän.
Vakuuksia pitäisi Puheloisen mielestä myös aika ajoin tarkistaa. Osa vakuuksista on kiinteäsummaisesti asetettuja.
– Olemme miettineet lainsäädännön terävöittämistä. Kaikissa tilanteissa jätevakuudet eivät ole ajan tasalla, sanoo Puheloinen.
Oma lukunsa on vakuuksien riittävyys siinä tilanteessa, että kaivosyhtiö menee konkurssiin.
Konkurssipesän julkisoikeudellisesta ympäristövastuusta oli lainsäädäntöhankekin, mutta se kaatui perustuslaillisiin ongelmiin eduskunnassa viime kevättalvella.
– Konkurssitilanteissa saattaa olla, ettei jätevakuus riitä kattamaan kaikkia ympäristövastuisiin perustuvia toimia. Tämä on ongelmallista, jos myöskään konkurssipesän rahat eivät riitä niihin, sanoo Puheloinen.
Hituran konkurssikaivoksesta 15–20 miljoonan lasku veronmaksajille
Nykyisin valtion varoista korvataan ympäristövastuukustannuksia 5–10 miljoonaa euroa vuosittain. Lisäksi valtion budjetista rahoitetaan erikseen yksittäisiä kalliita kohteita, kuten esimerkiksi konkurssiin menneen Hituran kaivoksen jälkitöitä.
Kaivoksen sulkemistoimet tehdään kolmessa osassa ja niiden arvioidaan kestävän 5–15 vuotta. Kustannukset ovat 15–20 milj. euroa. Kaivoksen sulkemistoimiin arvioidaan kuluvan 5 miljoonaa euroa tämän vuoden loppuun mennessä.
Ympäristöministeriössä kaavaillaan ympäristövahinkojen toissijaisten vastuujärjestelmien kehittämistä. Tavoitteena on varmistaa, että ympäristöriskit ehkäistään siinäkin tapauksessa, että yritys menee konkurssiin tai vastuutaho on tavoittamattomissa. Esimerkiksi vahinkorahastoon varat kerättäisiin kaikilta saman toimialan yrityksiltä
Kaivoslain vakuuksilla tehdään vain suoja-aitoja
Kaivoslain mukaisilla vakuuksilla ei kaivosten mahdollisia ympäristöllisiä riskejä voida hoitaa. Ensinnäkin sen vuoksi, että vakuudet myöntävä Tukes määrittelee vakuudet lähtökohtana kaivosten sulkemisen jälkeinen turvallisuus. Ja toiseksi sen vuoksi, että kaivoslain mukaiset vakuudet ovat suuruudeltaan pääasiassa kymppitonneja. Vain kymmenelle kaivokselle on määrätty yli 100 000 euron vakuus.
– En näe mitään erityisempää riskiä siinä, etteivätkö nykyiset vakuudet ole riittäviä kaivoslain määrittelemiin toimiin: laki ei anna mahdollisuutta määritellä vakuutta ennalta arvaamattomia riskejä varten, sanoo johtava asiantuntija Ossi Leinonen Turvallisuus- ja kemikaalivirastosta (Tukes).
Leinonen on ollut mukana jokaisessa kaivoslain perusteella tehdyssä Tukesin vakuuspäätöksessä, jotka on tehty vuoden 2014 jälkeen.
Tukesissa on tehty selvitys, jonka mukaan 117 voimassa olevasta kaivospiiristä vain noin puolet on aktiivisia. Niistä 35:llä louhitaan teollisuusmineraaleja, karbonaattia tai vuolukiven tapaisia teollisuuskiviä. Toiminnassa olevia metallimalmikaivoksia on 11.
– Vakuuden arvoa nostetaan kaivosprojektin edetessä. Sen pitää olla riittävä, jos toiminta loppuu yhtäkkiä, Ossi Leinonen sanoo.
Terrafamella 95 miljoonan euron vakuus
Kaivoksille määrätyt vakuudet tulevat kahden lainsäädännön kautta.
Kaivoslaissa on määräys, jonka mukaan kaivosyhtiön on annettava vakuus, mikä riittää lopetuksen jälkeisiin toimenpiteisiin.
Rahalla on tarkoitus rakentaa aidat ja varoituskyltit kaivosalueen ympärille ja tukkia maanalainen kaivoskuilu. Vakuudet ovat pääasiassa muutamien kymmenien tuhansien eurojen suuruisia.
Kaivoksille määrätään vakuuksia myös ympäristönsuojelulain perusteella. Ne on tarkoitettu sivukivikasojen, rikastushiekka-altaiden sekä kaivosten muiden jätealueiden saattamiseen sellaiseen kuntoon, ettei päästöjä pääse ympäristöön.
Ympäristönsuojelulain mukaiset vakuudet ovat sitä suuremmat, mitä suuremmasta kaivoksesta on kysymys. Terrafame on joutunut asettamaan 95 miljoonan euron ja Kevitsan kaivos 67 miljoonan euron vakuuden. Vakuudet on määritelty kaivosten tuoreimmissa ympäristöluvissa.
Sen sijaan vanhoissa kaivoksissa vakuustasot ovat paljon alhaisemmat. Esimerkiksi Outokummun aikanaan perustaman ja Belvedere Miningin omistuksessa konkurssiin menneellä Hituran kaivoksella oli vain 2 miljoonan euron vakuus.