”Juuri nyt, tässä tilanteessa, tärkeintä on toimia yhtenäisesti”, linjasivat 27 EU-maan johtajat Bratislavan huippukokouksessa viime vuonna pian brexit-kansanäänestyksen jälkeen.
27 maan yhtenäisyys on pitänyt hyvin suhteessa brexitiin, mutta muilta osin yhteinen visio EU:n kehittämisestä eteenpäin on jäänyt kovin ohueksi. Integraation eriytymisen trendeiltä ei pidä sulkea silmiään.
EU-yhteistyötä pyritään nyt syventämään monella alueella, eivätkä kaikki jäsenmaat pysy vauhdissa mukana. Muutama viikko sitten käynnistyi entistä läheisempi puolustusyhteistyö, tällä viikolla komissio esitti ehdotuksensa euroalueen tiivistämiseksi.
Vahvin työntö kohti eriytyvää integraatiota tulee Ranskasta presidentti Emmanuel Macronilta. Ranska olisi mielellään toteuttanut pysyvän rakenteellisen puolustusyhteistyön pienemmällä jäsenmaiden ryhmällä, ottaen mukaan vain niitä, joilla on merkittävää kykyä ja halua EU:n sotilaallisen kyvykkyyden vahvistamiseen ja myös käyttämiseen.
Macron joutui kuitenkin taipumaan Saksan tahtoon löysätä ehtoja ja houkutella mukaan mahdollisimman paljon osallistujia. 23 jäsenvaltiota on jo ilmoittautunut mukaan.
Pienempiä kärkiryhmiä muodostunee uuden puolustusyhteistyön rakenteiden sisälle, ja näin EU-järjestelmän monitasoisuus ja monimutkaisuus kasvaa entisestään.
Tämä on yleisempi eriytyvän integraation ongelma: jos yhteistyötä tiivistetään joidenkin jäsenmaiden kesken, se vaatii uusia institutionaalisia järjestelyjä. EU-nörteille riittää töitä, mutta asiaan vihkiytyneiden joukko kapenee.
Suhde ydinryhmään kuuluvien ja kuulumattomien välillä herättää vaikeita kysymyksiä. Näin käy sekä euroalueen että puolustusyhteistyön syventämisen myötä.
Samaan aikaan EU-johtajien puheissa korostetaan yhtenäisyyttä. Kaikkea ei voi kuitenkaan saada, vaan tuloksellisuuden ja yhtenäisyyden välillä pitää tehdä valintoja.
Suomen kannoissa valintojen tekemisen tuska näkyy puheissa keskitiestä. Valintojen häivyttäminen näkyvistä vaikeuttaa avointa keskustelua Euroopan suunnasta. Valintojen välttäminen voi myös merkitä sitä, että roikutaan yhden tai toisen porukan perässä.
Näinkin voi pärjätä, mutta myötäilijän vaikutusmahdollisuudet jäävät vähäisiksi.
EU:n yhtenäisyys on toki valtavan arvokas asia. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan Donald Tuskin mukaan yhtenäisyys on hänelle pakkomielle. Tusk pyrkii kehittämään neuvoston työskentelytapoja siten, että huippukokouksissa haetaan aiempaa järjestelmällisemmin ratkaisuja vaikeimpiin poliittisiin kiistakysymyksiin ja luodaan yhteistä linjaa.
Yhtenäisyyttä on viime aikoina korostanut myös EU-komissio, vaikka sen puheenjohtaja Jean-Claude Juncker on aiemmin tunnettu liittovaltion ja monen nopeuden Euroopan kannattajana. Komissio alleviivaa sitä, että kaikkien jäsenmaiden toivotaan liittyvän yhteisiin hankkeisiin mukaan.
Käytännössä ei ole kuitenkaan näköpiirissä, että esimerkiksi Tanska liittyisi syvenevään puolustusyhteistyöhön tai Puola ja Ruotsi euroalueeseen. Virta vie jäsenmaita eri suuntiin ja integraation eriytyminen lisääntyy vääjäämättä samalla kun yhteistyötä tiivistetään.
Euroalueeseen ja puolustusyhteistyöhön joko liitytään tai ei liitytä; keskitietä ei ole. Kukin jäsenmaa tekee valintansa. Yhtenäisyyttä nakertaa myös yhteisen arvopohjan horjuminen joissakin jäsenmaissa, etenkin Unkarissa ja Puolassa.
Ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueella yhtenäisyyden merkitys on erityisen suuri, ja sen eteen on tehtävä töitä. Kyseessä on kuitenkin alue, jolla jäsenmaat pitävät kaikkein tiukimmin kiinni kansallisesta toimivallastaan.
Maailmanpolitiikassa suurten toimijoiden välinen kilpailu kiristyy, kun Kiina haastaa Yhdysvaltojen johtoasemaa. EU pystyy vaikuttamaan esimerkiksi globaalin kaupankäynnin sääntöihin tai ilmastonmuutoksen hallintaan, jos sillä on yhteinen kanta.
EU pystyisi myös suojautumaan tehokkaammin terrorismia tai Venäjän horjutustoimia vastaan, jos sillä olisi edes yhtenäisempi tilannekuva, puhumattakaan vahvemmasta yhteisestä toiminnasta.
Eriytymistä rajoittaa se, että unionia kehitetään nyt voimassa olevan perussopimuksen eli Lissabonin sopimuksen puitteissa. Sopimusmuutosta ei ole näköpiirissä. Toimivallan jakautuminen kansallisen ja EU-tason välillä pysyy kutakuinkin samana, eikä unionin luonne ole ratkaisevasti muuttumassa.
EU säilyy valtion ja kansainvälisen järjestön välimuotona raken-tuen kompromisseille, jotka eivät täysin tyydytä ketään.
Yksi Lissabonin sopimuksen kirjoittajista, entinen Italian pääministeri Giuliano Amato on kuvaillut EU:ta hermafrodiitiksi eli intersukupuoliseksi, joka tuskailee identiteettinsä kanssa. Amaton sanoin hermafrodiitillakin on oikeus olla onnellinen.
Kirjoittaja Kristi Raik on vanhempi tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa.